פסק-דין בתיק ע"פ 40060/07

הערעור

1.       לפניי ערעור על החלטת בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים (כב' השופטת ע' זינגר), בתיק ב"ש 12070/06, שניתנה ביום 7.1.07, לפיה נדחתה בקשתו של המערער להורות על ביטולו של צו הריסה מינהלי ועל עיכוב ביצועו.

מדובר בצו הריסה מינהלי שהוצא ביום 27.11.06 על-ידי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, שהורה על הריסתו של מבנה חדש חד-קומתי בשטח של כ-143 מ"ר, אשר הוקם ללא היתר בנייה בשכונת א-טור בירושלים. הצו הוצא על-סמך תצהירו של מהנדס, שהסתמך על תצהירו של מפקח הבנייה מר בנימין הרוש, אשר ביקר בנכס ביום 1.11.06 והצהיר כי באותו מועד הקמת המבנה לא הושלמה והנכס טרם אוכלס.

ההליכים בבית-משפט קמא

2.       ביום 29.11.06 הגיש המערער בקשה לביטול צו ההריסה המינהלי ולעיכוב ביצועו. בבקשתו האמורה לביטול הצו, טען המערער כי הוא הבעלים של חלק מהבניין, וכי לא ניתן היה להוציא את צו ההריסה המינהלי במועד שבו נחתם על-ידי המשיב, הואיל והקמת המבנה הסתיימה בתחילת חודש ספטמבר 2006 והבניין אוכלס בסוף אותו חודש. כן טען המערער בבקשתו, כי המידות של המבנה שצויינו בצו אינן נכונות ו/או אינן מדויקות, וכי המבנה הוקם על חלקה המיועדת לשמש למגורים על-פי תוכנית מתאר המצויה בשלבי הכנה ביוזמת המינהל הקהילתי של השכונה, בתיאום עם עיריית ירושלים. עוד טען הוא, כי מדיניות המשיב ביחס למבנים שהוקמו באיזור, היא להימנע מהוצאת צווי הריסה מינהליים ולהסתפק בהגשת כתבי-אישום, ובהקשר זה הוסיף וטען כי הופלה לרעה ביחס לבעלי מבנים אחרים בשכונה.

3.       הדיון בבקשה נקבע לשמיעה לפני הערכאה הדיונית ליום 3.12.06, ואולם במועד זה ביקש ב"כ המערער לדחות את הדיון, וזאת בין-השאר מן הטעם שלא הספיק להיערך לדיון. בית-משפט קמא נעתר לבקשתו ודחה את הדיון ליום 14.12.06.

 4.      ביום 14.12.06 נשמעו בבית-משפט קמא הראיות בבקשה האמורה. מטעם המשיב העיד מפקח הבנייה מר בנימין הרוש, ומטעם המערער - הוא עצמו. בעדותו ציין המפקח, בין-השאר, כי ביום ביקורו בנכס לא הושלמה הקמתו של המבנה והבניין טרם אוכלס. גרסתו אוששה בתצלומים שהנציחו את את הבניין, לרבות פנים המבנה. בתום שמיעת העדויות, ביקשו הצדדים מבית-המשפט לדחות את הדיון למועד אחר להשמעת סיכומים בעל-פה, ובית-המשפט נענה לבקשה וקבע כי הסיכומים ישמעו ביום 21.12.06.

5.       ביום 21.12.06 ביקש ב"כ המערער מבית-המשפט לדחות את ישיבת הסיכומים למועד אחר, בטענה כי מתקיימים מגעים בין הצדדים ו"קיימת אפשרות ממשית שלא יהיה צורך בשמיעת סיכומים". בהסכמת המשיב נעתר בית-המשפט לבקשה והדיון נדחה, פעם נוספת, ליום 7.1.07.

6.       בפתח הדיון מיום 7.1.07, שנקבע כאמור לסיכומים בעל-פה, הגיש ב"כ המערער לבית-המשפט בקשה בכתב נושאת כותרת "בקשה משלימה מטעם המבקש". בגדר בקשה זו עתר המערער לביטול צו ההריסה המינהלי "מטעמים של שוויון ומראית פני הצדק", ולחלופין - להורות על עיכוב ביצוע צו ההריסה למשך ששה חודשים נוכח הליכים הננקטים על-ידי תושבי השכונה לקראת גיבוש "אמנה" בינם לבין עיריית ירושלים בעניין מדיניות התכנון באיזור. בהקשר זה צוין בבקשה, כי ועדות התכנון לא קידמו במשך שנים תוכניות מתאר באיזור זה, וכי מאז תחילת שנת 2005 נערכו פגישות רבות בין נציגי התושבים לבין גורמים שונים בעירייה במטרה להכין תכנון כולל עבור השכונה ולחתום על "אמנה" שתסדיר תכנון כללי לאיזור ואף תסדיר את הליכי אכיפת החוק בתחום התכנון והבנייה. כן צוין בבקשה המשלימה, כי בעת האחרונה הסכים המשיב לבטל ארבעה צווי הריסה מינהליים שהוצאו כנגד מבנים באותה שכונה, ועל כן יש באכיפת הצו כנגד הבניין דנן משום אפליה ביחס לארבעת המבנים האחרים.

7.       בהחלטת ביניים שניתנה בבית-משפט קמא ביום 7.1.07, נדחתה בקשתו של המערער להגשת "הבקשה המשלימה" האמורה. בטעמים למתן ההחלטה, ציין בית-משפט קמא כי המערער לא הסביר מדוע הגיש את הבקשה המשלימה אך בפתח ישיבת הסיכומים, לאחר תום שמיעת הראיות, זאת כאשר לא נטען שהטעמים העומדים ביסוד הבקשה כרוכים באירועים שהתרחשו במועד מאוחר, ואשר לא היו ידועים למבקש במועד הגשת בקשתו המקורית, והוסיף וציין כי היענות לבקשה תהא נוגדת את מהותו של צו ההריסה המינהלי, ככלי אכיפה מהיר וענייני למניעת עבירות בנייה בעודן בראשיתן.

8.       בהחלטה שניתנה על-ידי בית-משפט קמא באותו מועד, 7.1.07, לאחר השמעת סיכומים בעל-פה, נדחתה הבקשה לביטול צו ההריסה המינהלי. באשר לטענה בעניין מועד הבנייה והאיכלוס קבע בית-משפט קמא, כי במועד הרלוונטי לא הושלמה הקמת הבניין  וכי המבנה טרם אוכלס. בעניין זה, העדיף בית-המשפט את עדותו של מפקח הבנייה, שנתמכה בתצלומים, על-פני עדותו של המערער, שלא הייתה אמינה ואשר הייתה רוויית סתירות מהותיות. הטענה בדבר טעויות במידות ובשטח שצוינו בצו ההריסה נדחתה אף היא לגופה, מה גם שב"כ המערער לא חזר על הטענה בסיכומיו. בכל הנוגע למצב התכנוני, ציין בית-משפט קמא, כי לא הובאה לפניו כל תשתית ראייתית על תוכנית הנמצאת בהכנה שיש בה כדי להכשיר בעתיד את הבנייה הנדונה. מעבר לדרוש הוסיף וציין בית-המשפט, כי בהכנת תוכנית מתאר שטרם הגיעה לשלב ההפקדה, לא די כדי להצדיק ביטולו של צו הריסה מינהלי, או עיכוב ביצועו, וכי אין פסול בכך שבמידע התכנוני שהונח בפני המשיב עובר להוצאת הצו, לא צוינה תוכנית שבהכנה, אלא אך צוין כי הבניין מצוי בשטח ציבורי פתוח וזאת בהתאם ליעוד המקרקעין בתוכנית המתאר התקפה המאושרת. בהתיחס לטענת האפליה, ציין בית-משפט קמא כי הטענה הועלתה באופן כללי וסתמי בבקשה המקורית, כי התובע לא התייחס בבקשה המקורית ובעדותו למקרה ספציפי המצביע על אפליה, וכי מועד הסיכומים היה שלב מאוחר להשלמת הפרטים, אף אם הדבר נעשה בכסות של הגשת בקשה חדשה ומשלימה. מכל הטעמים האמורים דחה בית-המשפט את הבקשה לביטול צו ההריסה המינהלי, כמו גם את הבקשה לעיכוב ביצועו. 

תמצית טיעוני הצדדים

9.       בהודעת הערעור מלין המערער על שתי החלטותיו  של בית-משפט קמא: זו הראשונה - שניתנה בפתח ישיבת הסיכומים - אשר דחתה את בקשתו המשלימה, והן זו השנייה - שניתנה לאחר השמעת הסיכומים בעל-פה - אשר דחתה את הבקשה לביטול הצו. הוא טען, כי שגה בית-משפט קמא בקובעו שבמועד הרלוונטי הקמת הבניין לא הושלמה והמבנה טרם אוכלס, ואף טעה בכך שלא איפשר לו להגיש את הבקשה המשלימה בפתח ישיבת הסיכומים. לגרסתו, לאור התקדמות הליכי התכנון והמשא-ומתן לקראת חתימה על אמנה בין תושבי השכונה לבין העירייה, ונוכח העובדה כי המשיב ביטל ארבעה צווי הריסה מינהלים שהוצאו כנגד ארבעה מבנים באותו שכונה, קמה עילה לביטול צו הריסה המינהלי, ולחלופין - לעיכוב ביצועו למשך כחצי שנה על-מנת שיהיה סיפק בידי המערער למצות את הליכי התכנון. באשר לנתונים על עיכוב ביצועם של ארבעה צווי הריסה מינהליים, שצויינו בבקשה המשלימה, ציין ב"כ המערער כי נתונים אלו אינם בידיעת המערער אלא בידיעת באי- כוחו, אך אישר - במענה לשאלת בית-המשפט - כי נתונים אלה היו בידיעת עורכי-הדין עוד מחודש אוקטובר, קרי - עוד בטרם הוצא צו ההריסה הנדון.

10.     ב"כ המשיב ביקש לדחות את הערעור הן כנגד החלטת הביניים והן כנגד ההחלטה לגופה. באשר לדחיית הבקשה לביטול הצו, ציין ב"כ המשיב כי החלטת בית-משפט קמא התבססה על התרשמותו מהעדויות שהובאו לפניו, ולא קמה עילה לערכאת הערעור להתערב בקביעת הממצאים ובהערכת מהימנות העדים. בכל הנוגע לטענת האפליה, טען ב"כ המשיב כי לא הייתה כל הצדקה לאפשר למערער להביא בפני בית-המשפט בשלב הסיכומים עובדות חדשות בעניין טענת האפליה שנטענה עוד בבקשה המקורית, ובפרט כאשר עובדות אלו היו ידועות למערער עם הגשת הבקשה. עוד טען ב"כ המשיב, לדידו - למעלה מן הנדרש, כי גם לגופו של העניין לא הציג המערער בבקשתו המשלימה, שנדחתה כאמור, טיעון המקים לו עילה לביטול או לעיכוב ביצועו של הצו מחמת אפליה פסולה.

המסגרת המשפטית

11.      אסקור תחילה את המסגרת הנורמטיבית לדיון, ובעניין זה אפנה לרקע המשפטי שהובא, לא אחת, בפסקי-דין שניתנו על-ידי בעבר (ב"ש 9031/07 בע"פ 40024/07 אסקאפי נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים; ע"פ 30710/06 עלי רדואן חאלד נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים; וע"פ (י-ם) 40047/07 חלואני נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, לא פורסמו).

           העילות לביטולו של צו הריסה מינהלי הנן מצומצמות וצרות בהיקפן. סעיף 238א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מתייחס לשתי עילות: האחת - אם הבנייה "בוצעה כדין", והשנייה - אם הוכח "שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". על-פי הפסיקה, העילה השנייה נבחנת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בסעיפים 238א(א)(2) ו-(3) לחוק, קרי - אם מדובר בבנייה שנסתיימה מעל ששים יום לפני מועד הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה המקומית, וכן בבנייה שאוכלסה מעל שלושים יום לפני אותו מועד.

12.      בנוסף לשתי העילות האמורות, נפסק כי לבית-המשפט לעניינים מקומיים סמכות ביקורת והתערבות בצו הריסה מינהלי, אם נפל בו פגם שעניינו העדרו של יסוד מהיסודות החוקיים שיש בהם כדי להקנות לו תוקף (רע"פ 47/92 אבו-טיר נ' יו"ר הוועדה המקומית ירושלים, פ"ד מו(1) 699; ורע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב - יפונ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 404). כן מורה ההלכה הפסוקה, כי בית-המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לבטל צו הריסה מינהלי אם נפלו בו "פגמים חמורים" שיש בהם כדי להביא להצהרה על בטלות הצו מעיקרו (עמ"מ 3518/02 רג'בינ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד נז(1) 196).

13.      בית-משפט מוסמך לעכב ביצועו של צו הריסה מינהלי, אף אם לא נפלו בו פגמים המביאים לבטלותו, ואולם לאור תכליתו של הצו יעשה הדבר אך במקרים חריגים ויוצאי דופן. מטרתו של סעיף 238א לחוק הנה מתן מענה מיידי ויעיל לתופעת הבנייה הבלתי חוקית שפשתה במקומותינו. צווי ההריסה המינהליים נועדו לסלק על אתר בנייה בלתי חוקית, כדי למנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח (ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494; רע"פ 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, 447; ורע"פ 5738/00 סלאמה נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים- לא פורסם). על-רקע תכלית חקיקתית זו, נפסק כי צווי הריסה מינהליים, שאין עילה לביטולם, יעוכבו רק במקרים חריגים ויוצאי דופן, כמו למשל כאשר היתר הבנייה נמצא בהישג יד; כי ככלל אין מקום לעיכוב ביצוע הצווים, אף לא לשם קידום הליכי תכנון המצויים בראשיתם (רע"פ 1288/04 נימר נ'יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נח(4) 385); וכי יש "למנוע אפשרות של השהיית ביצוע צווים בדרך של גרירת הליכים משפטיים באופן מלאכותי כדי להרוויח זמן" (ע"פ 10505/03 אזולאי נ'מדינת ישראל, פ"ד נח(2)625, 627).